来源：中国建设信息 作者：包宗华

2010年04月22日13:32 编者按：本文笔者长期在国家机关工作，对中国房改的历史进程比较了解，笔者从房改的涵义、房改的背景以及房改经历的各个阶段等方面讲述了中国房改30年的点滴，特别是一些没有文件记载的内容，并对房改工作提出几点建议，以飨读者。

1980年4月2日邓小平同志关于住房问题的讲话，启动了中国的房改。

到今年4月2日，中国房改已经风雨兼程地走过了30年。

一、 房改的涵义和为什么要房改

房改的全称是住房制度改革。房改的涵义是，改革旧的住房制度，建立新的住房制度。

新中国成立以后的一个相当长的时间里，与全国推行低工资制相适应，推行了公房低租金制度。其内容包括：需房单位的建房计划经批准后，由政府无偿、无期地拨给土地，由政府或需房的企事业单位出资建设公房。公房建成后，由需房单位用行政办法分配给职工居住，收取很低的租金。房改前，每平方米公房使用面积的房租（当时按使用面积收房租），一般为1角多钱，高的2角4分，个别单位甚至低到每平方米只收几分钱。每户居民的住房消费，只占户收入的1～3%。由于租金不敷维修之用，政府和单位对存量公房还要长期补贴大量的维修保养费和北方的取暖费。实行这一制度，特别是在其初期，对于解决职工住房问题，产生了一定的历史作用。但时间一长，其诸多弊端就陆续地显露出来。其中最突出的弊端是，享用公房的主体，即广大住公房的居民，只承担极少的房租，公房供应与消费的绝大部分支出都由政府和单位包揽。政府和单位投入的建房资金不仅没有产出，而且还要长期地承担住房投入使用后的维修保养和取暖等费用。这是一个“一条腿走路”的制度，也是一个难以长期维持的制度。建国时的1949年，我国城镇居民人均住房建筑面积为10.8平方米。而到1978年，竟降至6.7平方米，当年的住房困难户占城市居民的三分之一。住房供应每况愈下的趋势，使得人们认识到，旧的公房低租金制度已到了非改不可的时候。

二、房改的第一阶段

从1980年至1988年，是我国房改的第一阶段，也称为房改的准备阶段。

（一）理论、思想和舆论准备。

在这一阶段里，召开了多次房改研讨会，学习理解邓小平同志讲话精神，并对为什么要房改，房改的对象，房改的难点，我国住房制度的发展方向等问题，进行了反复研讨。同时，在报刊上不断地发表有关房改的文章，宣传群众，做好统一思想的工作。

（二）试点准备。

1982年至1984年，我国先后在常州、郑州、沙市、四平等城市进行了公房全价出售和公房补贴出售试点。1984年和1985年开展了全国城市住房普查工作以摸清底数。1985年在一些城市进行了住房金融改革试点，例如发行住房建设企业债券等。1986年上海、广州两市制定了有偿转让土地的办法，1987年深圳市率先进行了有偿转让土地试点，随后广州市也进行了试点。1987年，在烟台、唐山、蚌埠等城市进行了提租补贴试点。

1984年六届人大的《政府工作报告》提出“城市住宅建设，要进一步推行商品化试点，开展房地产经营业务”的要求，是对房改试点工作的肯定、督促和鞭策；1988年七届人大通过的宪法修正草案中，明确了土地使用权可以依照法律规定有偿转让，既是吸纳了试点工作的成果，又是推行土地有偿转让和住房商品化的法律保证。

（三）准备阶段的主要收获。

讲清楚了住房制度非改不可的道理；阐明了走住房商品化道路的必要性和必然性；研讨了房改的难点并初步地提出了一些对策；初步地取得了土地有偿转让、公房提租补贴和出售公房的试点经验。

（四）一条建议未得支持的遗憾。

在准备阶段中，经过反复研讨，主管房改部门的同志们认识到，由于公房低租金制度建立在低工资制的基础上，如要顺利改革公房低租金制度，最佳的办法是把房改和工资改革密切地结合起来进行。例如，广大职工某年平均增加工资100元，就明确其中有25元为住房消费。如果某城市平均每户有两人工作，则每月可增加50元住房消费，按该市户均拥有住房使用面积40平方米计算，就可决定当年平均每平方米公房提租1.25元。由于是在提高工资的基础上提租，就不会产生多少阻力。只要坚持实行这一办法，十几年以后，房租就可以达到或接近商品化水平。这一办法不仅解决了提租需要补贴的问题，而且以不断提高工资为基础，还具有长远的、治本的深远意义。可惜当时房改没有形成大气候，相关部门对于房改不甚了然，而且两者结合进行确实有许多困难。因而当房改主管部门将这一办法作为建议去征求相关部门意见时，令人遗憾地未能得到支持。

三、房改的第二阶段

从1988年至1998年，是我国房改的第二阶段，也称为全国展开、摸索前进的阶段。全国展开，就是从少数城市试点逐步转向全国各城市都推行房改；摸索前进，就是我国的房改没有成熟的经验可循，当时提出的各项房改措施都会存在着不成熟的问题，必须经过实践检验，进行取舍、修改、补充和完善。例如，当时虽然提出了住房商品化的改革方向，但还提不出改革后要建立什么样的新住房制度。

（一） 以提高公房租金为主的第一步。

1988年2月25日发出了相关方案，从而迈开了房改逐步向全国推开的步伐。11号文在明确了住房商品化的改革目标后，提出了8条改革措施，即：合理调整公房租金；确定住房券补贴系数的方法；多住房多交租和少住房得益；建立住房基金；出售公房；改进住房金融体制；税收优惠和加强市场管理。

1991年6月7日发出了相关通知。住房租金新房新制度；住房建设推行国家、集体、个人三方共同投资；多渠道筹集住房资金。

1991年10月17日发出了相关意见，又补充了：住房租金分阶段达到商品化目标；房改的基本原则；在提租方面，改行多提少补或小步提租不补，新房先卖后租，新房新租；推行个人购房抵押贷款。

当年的思路是，既然明确了住房商品化改革方向，就应该通过房改，逐步地把公房租金提高到商品化水平。加上小平同志的讲话也讲了应该考虑补贴的问题，因而以上文件，不仅体现了以提租为主的理念，而且在开始时还提出了要以提租补贴为主。

在执行中有一个较大的改变。就是一些城市按11号文件要求实施提租补贴办法，很快就发现提租补贴、特别是发放住房券问题太多，很难操作和推行，而公家补贴房租仍然是“一条腿走路”。因而在1991年10月房改领导小组的文件中，就把它改为多提少补，或者小步提租不补贴。各地的执行，主要采用小步提租不补贴的办法。小步提租不补贴虽然可以避开提租补贴的困难，但同时也带来了增加居民负担的另一困难。执行的结果是，提租的步子越来越小。到1992年下半年和1993年，有些城市已经处于停步不前的局面。

从1988年至1993年实行以提租为主的办法，用了5年多时间。全国各城市的公房房租，仅从原来的每平方米一两角钱提高到3至5角，前进的步伐相当缓慢。与此同时，各城镇出售公房只占公房总量的一成多，进展也相当缓慢。

（二） 转向以出售公房为主的第二步。

提租进展相当缓慢的事实使人们认识到，如果继续坚持以提租为主的路子，要达到公房租金商品化的目标将会遥遥无期，必须改弦易辙。经过较长时间的酝酿准备，在1993年11月30日至12月3日召开的全国住房改革会议上，讨论了相关决定草案。这个草案的一条重要内容是，要求把房改的侧重点转移到出售公房上。这是因为，不仅出售公房也是住房商品化改革的另一重要内容。而更重要的是，出售一套公房，就减少了一套公房的提租任务。如果通过一段时间的努力，出售完可以出售的公房，也就同时结束了这些公房的提租任务。剩下少部分没有出售的公房，就好办得多了。同时，出售公房迈开了大步，反过来也会产生带动公房提租的作用。因此，这一思路得到了绝大多数与会代表的赞同。

会议结束后的十几天里，发现了一个新情况。就是有几个城市不等国务院颁发文件，抢先用极低的价格突击出售公房。针对这一新情况，中共中央办公厅和国务院办公厅迅即在当月分别发出了制止低价突击出售公房的通知。这一新情况也使人们发现这次会议有一个重要疏漏，就是没有制定如何确定出售公房价格的办法。没有统一的办法，就无法衡量出售价格是否妥当。于是，房改领导小组组织力量，一方面抓紧修改文件，一方面抓紧制定出售公房确定价格的具体办法。在多方征求意见取得一致后，终于在1994年7月18日发出了国务院的相关决定。同时，发出了出售公房确定售价的操作办法。出售公房的价格是比较低廉的，主要考虑了两点：一是，长期实行低工资制，职工工资中的住房消费含量过少，理应予以适当补偿；二是，当时职工的收入尚未脱离低工资的范畴，售价定得低廉才能让广大职工买得起“房改房”。43号文还新增一项重要的房改内容，即推行住房公积金。

截止1998年底，全国城镇己经出售的公房，占可出售公房的50%以上，事实证明43号文切实地发挥了加快房改步伐的重大作用。

（三）一个新的推动力。

1996年和1997年，时任国务院总理的朱镕基同志，分别在两次谈话中，提出了“加快住宅建设，使之成为新的经济增长点和消费热点”的要求。各城市在讨论这一要求时认为，只有加快房改步伐才能加快住宅建设。因而在1997年，许多城市没有等国务院出台新的房改文件，自觉地、主动地采用了许多加快房改步伐的措施。其中还有好几个城市提出了“截断住房实物分配，实行住房分配货币化”的口号，并付诸试点实施。许多城市住房货币化改革的积极行动，掀起了一个加快房改步伐的新高潮，并成为把房改推向了一个新阶段的强大动力。

四、房改的第三阶段和第三阶段已经走过的11年

从1998年7月1日开始，我国的房改进入了第三阶段，即推行住房分类供应新制度阶段。这是一个通过实践，对新住房制度不断地补充、修改、完善的阶段，因而也称为不断地深化房改的阶段。

住房分类供应制度，是一个针对居民的不同情况实行区别对待的制度，具有充分的合理性和很大的发展变化空间。

美国推行这项制度己逾80年，内容己经多次发展变化，仍在继续推行。由此可以推断，我国房改的第三阶段将会延续很长的时间。已经走过11年时间，仅仅是开了个头。

（一）去旧出新，推行新住房制度。

在各地掀起住房货币化改革新高潮的推动下，加上在1997年前后有些专家提出了借鉴外国经验，结合国情，在我国推行具有中国特色的住房分类供应制度的建议。1998年7月3日，发出了相关文件，一个对深化房改所涉及的各个重要方面进行全面安排的文件。其中最重要的、具有突破性的决策是，决定在全国城镇停止公房低租金制度，推行新住房制度，即住房分类供应制度。新制度的主要内容是：对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多社会保障的廉租屋。这是一个住房商品化、适度的住房社会保障与加强调控管理相结合的住房制度，是一个以解决好中低收入者住房问题为重点的住房制度。

在决定推行新住房制度之前，对于一个长期有争论的问题，进行了较多的讨论。这就是，住房问题归根结底是个经济问题，如果政府有较强的经济实力，人民有较高的收入，推行以住房商品化为基础的房改就好办了。而我国恰恰是政府的经济实力较弱，人民的收入较低，经济条件还不成熟。面对这一现实，对于我国是否有条件进行房改，就成了一个有争论的问题。经反复研究，在1998年下决心停止旧制度推行新制度前，己逐步取得如下共识：这些年住房供应日益紧张的趋势告诉我们，旧住房制度已经到了非改不可的时候。我们不能等经济条件成熟后再房改，而要下决心及时进行房改，推行新制度。在推行新制度的进程中要注意两点：一要努力去改善经济条件，二要在采取各项房改措施时认真考虑经济承受能力不足的问题。

由于在我国推行住房分类供应是一项崭新的制度，上上下下都缺乏经验，更不可能对各个问题具有深刻的认识。在实施新制度中提出的各项改革措施，特别是如何处理经济条件不成熟的问题，不可避免地会存在许多不准确、不全面、不恰当的地方。因此，如何通过实践，建立健全适合国情的新住房制度，是在今后推行新制度进程中，必须解决好的一个重大问题。还有，人们从文件的标题不难看出，这个标题除了含有搞好房改，解决好广大居民、特别是中低收入者居民住房问题这项重要任务外，还含有加快住宅建设，使之成为新的经济增长点的另一项重要任务。这两项任务的关系，如果处理得好，可以产生互相促进的作用；如果处理不好，就可能出现顾此失彼的问题。这是在今后推行新制度进程中，必须解决好的另一个重大问题。

（二）实行新住房制度11年来取得的巨大成绩。

（1）11年来，我国的住房投资，以每年百分之十几至二十几的高速度增长。它有力地证明，住房制度改革，发挥了推动住房“生产力”大发展的作用。

（2）这些年来我国的国内生产总值，每年增长8—11个百分点，其中有1—2个百分点来自房地产业，而住房投资占房地产投资的60～70%，占据房地产业的主体地位。它也有力地证明，住房建设的高速度增长，对发展国民经济做出了重要贡献。

（3）11年来，我国城镇每年建设住房多为五、六亿平方米。许多城市新建的以住房为主体的房地产，比此前城市拥有的房地产总量高出五六倍，使得许多城市实现了“旧貌换新颜”。

（4）这些年许多城市的财政收入，有40%甚至更多一些来自以住房为主体的房地产业，为增强城市经济实力做了大贡献。

（5）以住房为主体的房地产业的快速发展，带动了几十个相关产业的快速发展。

（6）房地产业的快速发展及其带动相关产业的快速发展，相应地增加了大量就业人口。

（7）城镇人均住房建筑面积，由1998年的18平方米增至2008年的28平方米以上，城镇居民住房成套率达到81%，大幅度地提高了居住水平

（8）住宅建设的快速发展，较好地发挥了新的经济增长点和消费热点作用。在2003年的一个国务院文件中指出，以住房为主体的房地产业已成为我国国民经济的支柱产业。

11年来取得了巨大的成绩证明，从总体上来讲，我国的房改是成功的。

（三）前进中出现的问题

在推行新住房制度的头几年，出现了一些问题。首先，是国务院文件指出的三大突出问题，即：房价上涨过快（含房价过高）、大套型住房比重过大和投资增长过快（含建设规模过大）。

随后，又陆续发现了两个重要问题：一是，有一段时间建设保障住房进度缓慢的问题。从2003年至2007年，每年建设的供应中低收入者的经济适用住房只占年住房建设总量的5%左右；这5年建设的廉租屋的总和，只占年住房建设总量的1%左右。在住房建设连年大发展的情况下出现建设保障房进度缓慢的事实证明，在处理加快住房建设和解决中低收入者住房问题两者关系上，出现了顾此失彼的问题。二是，放松了调控管理的问题。不仅对房价的过快上涨放松了调控管理，而对于前些年建设量不算大的经济适用住房，也放松了调控管理，因而不断地出现经济适用住房“三失控”（套型、价格和供应对象）问题。许多媒体对经济适用住房出现的问频频曝光，产生了较大的负面影响，甚至有人提出取消经济适用住房的要求。

我国政府及时地发现了三大突出问题。在2003年发出的通知和2005年发出的通知中，都要求各地大力解决三大突出问题。在2006年发出的通知，更进一步提出今后每年的住宅建设总量中，90平方米以下套型的低价位住宅，不得低于70%。

产生三大突出问题的原因极其复杂，它牵涉住房和房地产上上下下、方方面面的矛盾或利益。要解决好三大突出问题，一要把产生问题的各个主要原因弄清楚并取得统一认识，二要针对这些主要原因采取全方位的、过硬的措施，三要采取适当的政策推动城市政府认真地去执行。由于以上3条一时很难办到，因而国务院提出要解决三大突出问题的要求，一直未能很好地落实。

（四）近几年深化房改采取的得力对策。

由于三大突出问题一直未能很好解决，后来又发现了保障房建设进度缓慢和放松管理等问题，这就需要对存在的问题进行全面、深入分析，从中寻求解决问题的关键。

在诸多问题中，集中表现在如何处理好住房市场化和住房社会保障的关系问题上面。也可以叫做如何取得加快住宅建设与解决中低收入者住房问题的“双赢”上面。通过总结经验教训和反复研讨，逐步地认识到，实行“保障归保障，市场归市场”的原则，把政府工作的着重点放在保障房上，其它的商品房则主要由市场调节，应是夺取“双赢”的关键。而做到保障住房覆盖面的不断扩大，既有利于解决好中低收入者的住房问题，又有利于解决三大突出问题。

为此，2007年国务院发出了相关意见，从而促使我国的房改切实地走上以解决中低收入者住房问题为主的轨道。特别是把保障房提高到民生工程和民心工程的高度，更引起了各级政府的高度重视。

建设保障房既要努力加大力度，又要量力而行，因而采取了有主有次、有计划地推进的办法。也就是，以解决低收入者的住房问题为主，集中主要力量较大幅度地建设供应低收入者的保障房；同时，兼顾解决中等收入者，特别是中中、中下收入者的住房问题，例如发展公共租赁住房和开展棚户区改造（住棚户区的居民中，将近一半是中中、中下收入者）等。截止2008年底，在解决低收入者的住房困难方面，通过廉租屋解决了295万户，通过经济适用住房解决了500万户。还有，通过各类棚户区改造，使130多万户居民改善了居住条件；通过住房公积金改善了居住条件的职工达4700万人。

2009年，中央财政安排了493亿元支持困难地区的保障房建设，产生了重要的支持和督促作用。截止2009年8月，全国廉租屋新开工133万套，完成投资481亿元，新增发租赁住房补贴154万户。经济适用住房新开工4718万平方米，完成投资659亿元。林区、垦区、煤矿棚户区和城市棚户区改造也全面启动。与此同时，调控管理的工作也逐步加强，保障房管理失控的问题明显减少。

特别要指出，在2009年里，按国务院要求，住建部、发改委和财政部制定下发了2009—2011年廉租屋建设规划，争取用3年时间基本解决750万户低收入困难家庭的住房困难。3年后，许多城市廉租屋的覆盖面，将接近有的专家建议的近期发展目标。2009年末，又提出用5年时间，完成各城镇棚户区改造任务的规划。建设廉租屋和棚户区改造，都是推行新住房制度、深化房改十分重要的内容。把这两件大事办好，就会为新住房制度顺利地推行，奠定坚实的基础。

11年波浪式地前进，使我国的房改得到了考验和锻炼。特别是通过近3年多的努力，及时扭转了建设保障房进度缓慢的局面，使我国推行以解决中低收入者住房问题为重点的新住房制度，逐步地加快了前进的步伐。

目前，有关房改的经济条件还未完全好转（特别是中中、中下收入者的住房消费能力还比较低），符合国情的新住房制度还需继续完善和健全，三大突出问题尚待进一步解决。在今后继续深化房改的进程中，不可避免地还会碰到许多新困难和新问题。但是，我们有 30年风雨兼程推进房改、特别是近11年推行新住房制度取得的经验教训和奠定的基础。可以断言，我们完全有能力去克服继续前进中出现的新困难，解决各种新问题，迈开更大的步伐，不断地夺取深化房改的新胜利。

五、从总结30年房改经验教训中提出几点意见

（一）在发展经济的基础上，不断地增加人民的收入，特别是要着重地增加中低收入者居民的收入，使其收入的增长高于房价的增长，不断提高其住房消费能力，夯实住房商品化的经济基础。这里要指出，努力缩小贫富差距，是社会主义特色的一个重要体现。

（二）坚持“保障归保障，市场归市场”的原则，处理好解决中低收入者住房问题和加快住宅建设这两项任务的关系，使两者有机地结合起来产生互相促进的作用。

（三）在发展中，不断健全、发展、完善以解决好以中低收入者的保障住房为重点的、政府和社会支持与居民尽其所能相结合的、租售建并举的、多渠道筹集住房资金、多种供应和保障形式的住房分类供应制度。我国的中中和中下收入者，人数众多，住房消费能力弱，很多人处于“夹心层”，这是推行新制度的一个难点。应该对他们给以更多关注，采取更多的、因人制宜的、有效的住房保障措施。

（四）适时出台《住房法》或《住房保障法》，对涉及住房或住房保障的各项重要问题，做出法律规定，促使住房或住房保障走上法制化、规范化的轨道。

（五）虽然不断地扩大保障房覆盖面有利于解决三大突出问题，但还不可能全面地解决问题，因而必须进一步分析产生三大突出问题的原因，有针对性地、全方位地采取各种有效的解决措施。例如，开征物业税就是一项重要的措施。

（六）“市场归市场”不等于对市场出现了突出问题也甩手不管，而要努力把市场自发调节与加强政府的调控管理有机地结合起来。其中要特别重视的问题是，房价的过快上涨，会产生一般性泡沫。一般性泡沫经过长期积累，会形成危害极大的泡沫经济。日本的房地产泡沫经济，就是经过30年的一般性泡沫积累而形成的。吸取其教训，必须不断改进调控房价的工作。

（七）不断地改进住房金融和住房税收。住房金融和住房税收所采取的各顶主要举措要与房改政策相适应，对不同的收入者和不同的住房行为，要做到区别对待，“有保有压”，使之切实地为房改的健康发展服务。

（八）许多城市的财政收入40%以上来自房地产（含土地转让），这在世界上都是罕见的。许多城市如果除去来自房地产的收入，就会变成“吃饭政府”而难以发展，以致不得不过分地依赖“以地生财”。但要看到，这种状况不利于长远的可持续发展，不利于解决三大突出问题，只能是权宜之策，而绝非长久之计。必须通过学习和贯彻科学发展观，弄清楚产生问题的根源，认真地予以解决。

（九）要安排好下一步的两个扩展。一是城镇的保障房，要逐步向无城市户口的长住居民、特别是长住农民工的中低收入者扩展；二是要把农村住房问题纳入政府的议事日程，逐步建立健全一套适合我国农村情况的住房制度，努力提高农民的居住质量和水平。

（十）树立“百年住宅”的方向，积极推进住宅产业现代化，注重住房的低碳、节能、减排、省地和环保，不断地提高住房、特别是保障住房的质量和水平。